政府采購監(jiān)管部門的工作人員經(jīng)常接到這樣的問詢電話：“您好，我想問一下，《政府采購法》中規(guī)定的‘服務’及‘政府購買服務’‘向社會力量購買公共服務’，這三個概念我怎么區(qū)分？您看我這個項目是否應該納入到政府采購的統(tǒng)計范圍之內(nèi)？”對于這樣的詢問，并不是每一個工作人員都能輕松解答的，一些初入政采領(lǐng)域的監(jiān)管人員對此也常有困惑。

為此，本報記者根據(jù)政府采購相關(guān)的法律法規(guī)，并采訪了業(yè)內(nèi)人士，幫助大家理清上述三個概念之間的關(guān)系。

對于服務這一概念，《政府采購法》對其進行了定義，其指出，本法所稱的服務，是指除貨物和工程以外的其他政府采購對象。另外，《政府采購法實施條例》（以下簡稱《實施條例》）明確，《政府采購法》第二條所稱的服務，包括政府自身需要的服務和政府向社會公眾提供的公共服務。在這里我們可以列個簡單的公式，即《政府采購法》規(guī)定的服務=政府滿足自身需要的服務+向社會公眾提供的公共服務。

伴隨著政采工作的日益推進，“政府購買服務”的字眼逐漸出現(xiàn)在人們的視野當中。2014年底，財政部、民政部、國家工商總局聯(lián)合印發(fā)了《政府購買服務管理辦法（暫行）》，其中指出，本辦法所稱政府購買服務，是指通過發(fā)揮市場機制作用，把政府直接提供的一部分公共服務事項以及政府履職所需服務事項，按照一定的方式和程序，交由具備條件的社會力量和事業(yè)單位承擔，并由政府根據(jù)合同約定向其支付費用。簡單來講，政府購買服務=政府自身履職所需輔助性服務+向社會公眾提供的公共服務，但這些服務的承接主體是社會力量和事業(yè)單位。

這樣看來，《政府采購法》中的服務和政府購買服務好像是同一概念，因為它們包括的內(nèi)容是一樣的。其實不然，除了承接主體范圍不一樣之外，它們的區(qū)別很重要一點就體現(xiàn)在購買主體的不同。《政府采購法》第十五條規(guī)定，采購人是指依法進行政府采購的國家機關(guān)、事業(yè)單位、團體組織。也就是說，采購這些服務的主體為依法進行政府采購的國家機關(guān)、事業(yè)單位和團體組織。根據(jù)《政府購買服務管理辦法（暫行）》，政府購買服務的購買主體是各級行政機關(guān)和具有行政管理職能的事業(yè)單位。有業(yè)內(nèi)工作人員指出，不是所有的事業(yè)單位都具有行政管理職能，像公益一類事業(yè)單位就不具備這一職能。僅就事業(yè)單位這一項來講，《政府采購法》中服務的購買主體范圍就“大于”政府購買服務的購買主體范圍了。

對于向社會力量購買公共服務，其可以從字面意思來理解。那究竟什么樣服務才能被稱為“向社會力量購買公共服務”呢？《政府購買服務管理辦法（暫行）》列舉了明晰的“清單”。向社會提供的公共服務具體包括，基本公共服務、社會管理性服務、行業(yè)管理與協(xié)調(diào)性服務，技術(shù)性服務四類。如，公共教育、勞動就業(yè)、人才服務、社會保險、社會救助、養(yǎng)老服務等領(lǐng)域適宜由社會力量承擔的服務事項都屬于基本公共服務類。社會管理性服務具體包括，社區(qū)建設(shè)、社會組織建設(shè)與管理、社會工作服務、法律援助、扶貧濟困、公共公益宣傳等。行業(yè)管理與協(xié)調(diào)性服務包含，行業(yè)職業(yè)資格和水平測試管理、行業(yè)規(guī)范、行業(yè)投訴等。技術(shù)性服務具體指，科研和技術(shù)推廣、行業(yè)規(guī)劃、行業(yè)調(diào)查等。

事實上，“向社會力量購買公共服務”是對于“政府履職所需輔助性服務”這一概念提出的。根據(jù)《政府購買服務管理辦法（暫行）》，政府履職所需輔助性事項包括，法律服務、課題研究、政策（立法）調(diào)研草擬論證、戰(zhàn)略和政策研究、綜合性規(guī)劃編制、標準評價指標制定、社會調(diào)查、會議經(jīng)貿(mào)活動和展覽服務、監(jiān)督檢查、評估、績效評價、工程服務、項目評審、財務審計、咨詢、技術(shù)業(yè)務培訓、信息化建設(shè)與管理、后勤管理等領(lǐng)域中適宜由社會力量承擔的服務事項。

目前，《政府購買服務管理辦法》正在修訂。中國政府法治信息網(wǎng)公開的《政府購買服務管理辦法（征求意見稿）》（以下簡稱《征求意見稿》）中，對于相關(guān)概念也有了更加明確和細致的“微調(diào)”。其中，從概念上看，政府購買服務包括購買公共服務以及政府履職所需輔助性服務。但考慮到政府購買履職所需輔助性服務很早就已納入《政府采購法》管理范圍，相關(guān)制度規(guī)定已較為成熟，《征求意見稿》主要就政府購買公共服務作出規(guī)范。《征求意見稿》擬規(guī)定：本辦法所稱政府購買服務，是指把屬于政府職責范圍且適合通過市場化方式提供的服務事項，按照一定的方式和程序，交由符合條件的社會力量和事業(yè)單位承擔，并由政府根據(jù)服務數(shù)量和質(zhì)量及合同等約定向其支付費用的行為。政府購買服務包括購買直接受益對象為社會公眾的公共服務及直接受益對象為政府自身的履職所需輔助性服務，本辦法主要規(guī)范政府購買公共服務，政府購買履職所需輔助性服務按照政府采購有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。

對于購買主體，“老辦法”規(guī)定，政府購買服務的購買主體是“各級行政機關(guān)和具有行政管理職能的事業(yè)單位”。黨的機關(guān)、納入行政編制管理且經(jīng)費由財政負擔的群團組織，依照有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。這一表述雖然不影響實際操作，但并不是特別準確。《征求意見稿》明確，政府購買服務的購買主體是各級行政機關(guān)。而黨的機關(guān)、人大機關(guān)、政協(xié)機關(guān)、監(jiān)察機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)、民主黨派機關(guān)、承擔行政職能的事業(yè)單位、納入行政編制管理的群團組織機關(guān)，參照有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。

在承接主體方面，《征求意見稿》主要作了兩方面調(diào)整。一方面，考慮到經(jīng)國務院批準免予登記的社會組織當中，有些屬于納入行政編制管理的群團組織機關(guān)，應屬于購買主體。《征求意見稿》將原來的“經(jīng)國務院批準免予登記的社會組織”修改為“經(jīng)國務院批準免予登記但不由財政撥款保障的社會組織”，社會組織這一概念更加細化。另一方面增加了個體工商戶或自然人。《征求意見稿》指出，具備服務提供條件和能力的個體工商戶或自然人也可以作為政府購買服務的承接主體。

此外，《征求意見稿》這次還列出了“負面清單”，明確了不得作為政府購買服務的內(nèi)容，如，不屬于政府職責范圍的服務事項；應當由政府直接履職的行政管理性事項，包括但不限于行政決策、行政執(zhí)行、行政監(jiān)督等事項；《政府采購法》及其實施條例規(guī)定的貨物和工程；服務與工程打包的項目；融資行為；購買主體的人員聘用，屬于《勞務派遣暫行規(guī)定》規(guī)范的以勞務派遣方式用工，以及設(shè)置公益性崗位等事項；由政府提供的效率效益明顯高于通過市場提供的服務事項；法律法規(guī)規(guī)定的其他不得作為政府購買服務內(nèi)容的事項。

其實，自《國務院辦公廳關(guān)于政府向社會力量購買服務的指導意見》（國辦發(fā)〔2013〕96號）印發(fā)后，各地穩(wěn)步推進政府購買服務工作，取得了良好成效。但是，一些地區(qū)存在違法違規(guī)擴大政府購買服務范圍、超越管理權(quán)限延長購買服務期限等問題，加劇了財政金融風險。為規(guī)范政府購買服務管理，制止地方政府違法違規(guī)舉債融資行為，防范化解財政金融風險，在去年5月份，財政部根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定頒布了《關(guān)于堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規(guī)融資的通知》（財預[2017]87號），嚴令禁止利用或虛構(gòu)政府購買服務合同違法違規(guī)融資，也就是說融資行為是不得列入政府購買服務“清單”當中的。